职业教育公共实训基地优化发展策略

自2000年上海建成全国首个公共实训基地以来，公共实训基地的作用不断受到重视，被纳入职业教育发展与职业教育体系构建的整体规划之中，成为职业教育发展的重要基础与保障。作为新型组织形式的公共实训平台，在近20年的发展过程中公共实训基地在功能定位上发生过哪些演变，在发展过程中呈现出哪些类型，存在着哪些问题，这些都是亟待研究的问题。本研究将进一步提高对于公共实训基地的理论认识，对促进公共实训基地政策调整和实践发展，具有十分重要的意义。

二、职业教育公共实训基地的主要类型及其问题

　　(一)职业教育公共实训基地的主要类型

　　高职院校公共实训基地在发展过程中，不仅经历了3次功能定位的转变，而且还形成了政府主导型、学校主导型、企业主导型等3种主要类型，具体而言还包括9种不同的模式。

　　1.政府主导型。即由政府单独投资建设，以某个城市为中心建设，以政府管理为主，面向区域内院校、行业企业、事业单位和社会免费开放的公共实训基地。包括4种模式。①“上海模式”。2000年，上海市在全国建立了第一个大型的公共实训基地，由上海市投资建设，上海市人社局负责管理，免费向全社会开放，具有公共性和公益性特点。②“深圳模式”。2001年，由深圳市投资建设，并在全国首创理事会的法人组织，理事会负责公共实训基地管理，基地构建了“购买服务，成本分担”的运行机制。③“青岛模式”。2006年，由中央财政与青岛市政府共同投资建设，构建了“公益性服务为主，市场化运作为辅”的运行机制，面向职业院校、企业和社会开展技术技能培训。④“无锡模式”。2006年，由无锡市政府投资建设，无锡市人社局负责管理，构建了“政府购买服务，市场化运作”的运行机制，面向职业院校、企业和社会开展培训。

　　2.学校主导型。即由政府与学校共同投资(政府投资为主)，基地建在校园内部，以学校管理为主的公共实训基地。包括3种模式：①“绍兴模式”。2006年，绍兴市与浙江工业职业技术学院共同投资建设。学院提供场地、设备、实训教师、管理人员等。以学院为主负责公共实训基地管理，构建了“以市场化运作为主，政府购买培训成本为辅”的运行机制，面向行业企业、高校及社会开展培训，为区域产业转型升级培养急需的技术技能型人才。②“杭州模式”。2008年，杭州市政府在杭州职业技术学院校内一次性投资3亿元，建设杭州市公共实训基地。由学院和市人社局共同管理，构建了“政府投入、学校维管、无偿服务、成本分担”的运行机制，面向行业企业、高校、培训机构以及社会开展技术技能人才培训、技能鉴定、职业技能大赛等。③“常州模式”。2005年，由江苏省、常州市两级政府投入1亿元，并联合常州职教园区内5所高职院校共同建设，建立理事会并负责管理，构建了“市场运作与公益性相结合”的运行机制，面向职业园区内外的高校、研发机构、企事业单位等开展实习实训。

　　3.企业主导型。即由企业单独投资，基地建在企业内部，以企业管理为主，面向本企业、其他中小企业、社会培训机构等，开展企业职工转岗培训、师傅带徒弟培训、技能提高培训等公共实训基地，该类型有两种基本模式。①“企业培训基地模式”。2002年，国家劳动保障部依托大型企业的市场优势、人才优势、技术优势等，选择100家大型企业建立了“国家高技能人才培训基地”。企业培训基地由企业负责投资建设与管理，主要面向企业内部开展培训，或者面向职业教育机构开展校企联合培训等。②“企业大学”。企业大学是推动企业人力资本发展的重要战略，目前，世界500强企业中超过80%的企业建立了企业大学[11]。自1998年中国第一所企业大学“春兰学院”建立至今，中国企业大学已超过2000所。一般来讲，企业大学由企业出资建设与管理，是企业发展的重要组成部分。它以服务企业发展战略为宗旨，除了面向企业员工、企业客户、企业供应商以及合作伙伴开展培训外，更重要的是在提升企业形象与企业核心竞争力、推动企业变革等方面发挥着重要作用[11]。

　　(二)职业教育各类公共实训基地存在的主要问题

　　伴随着我国职业教育的快速发展，公共实训基地的服务面向转变以及形态构建，其总体发展趋势还比较好，成效也比较明显，但也遇到一些瓶颈。

　　1.政府主导型公共实训基地存在的问题。政府主导型公共实训基地，其投资主体、建设主体和管理主体都是政府，或由政府委托给当地人社局管理(上海、无锡)，或者由人社局组织成立理事会管理(深圳)，或者由政府委托给人社局和教育局共同管理(青岛)，面向社会开展技能培训、技能鉴定、技能大赛等，具有“公共性、公益性、开放性和社会性”等功能特征。作为政府主导型公共实训基地存在的主要问题是：①从投资与管理模式看，内部缺乏动力，外部参与不够。政府主导型公共实训基地，投资主体是政府，管理主体也是政府，这种单一的投资模式与管理模式，很难调动行业企业、职业院校、培训机构以及其他社会单位参与基地建设的积极性与主动性，政府管得太死，社会参与度不够，致使政府主导型实训基地内部发展动力不足。②从运行机制看，缺乏外部竞争机制，市场化运作不够。政府的强势介入与行政管理体制的制约，致使政府主导型实训基地，一定程度上与市场需求脱节，与社会需求脱节，不能够为行业企业、职业院校以及社会提供更具针对性、灵活性、有效性的优质职业教育培训产品，导致公共实训基地缺乏外部竞争动力，内部发展也受到制约。

　　2.学校主导型公共实训基地存在的问题。学校主导型公共实训基地，其投资主体、建设主体、管理主体是政府与学校双方。学校主导型公共实训基地依托学校建设，以学校管理为主，在一定程度上有利于基地与学校场地共享，基地设备与学校设备共享，基地师傅与学校师资共享等。但是，学校主导型公共实训基地存在一些主要问题。①由于缺乏有效发挥企业使用与培养技能人才的主体作用，缺乏企业参与基地建设、规划运行、管理等企业元素，致使企业参与实训基地建设的积极性不高[5]。②由于政府和学校都属于行政事业单位，普遍缺乏对外开放的积极性与主动性，对外开放程度和市场化运行程度不高，致使公共实训基地使用效率较低，运转效率降低，“造血”功能不足。③学校主导型公共实训基地一般由政府和学校一次性投入建成，并一次性通过政府完成设备的招标采购，但是，产业转型升级导致设备更新快、淘汰快，再加上设备维护、项目改造升级等都需要大量的资金投入，由于缺乏资金持续投入的保障机制，导致公共实训基地难以实现可持续发展。

　　3.企业主导型公共实训基地存在的问题。企业主导型公共实训基地，包括“企业培训基地模式”和“企业大学模式”两种形式，主要由企业投资建设，由企业负责管理与运行，面对企业员工、企业客户、企业供应商以及企业合作伙伴开展教育培训、学历提升等。无论是企业培训基地模式，还是企业大学模式，它们都应该是企业储备人力资源的重要途径，都应该是提高企业对外竞争力的重要手段，都应该是企业战略发展的重要组成部分。但企业主导型公共实训基地也存在一些问题。①从企业的外部环境看，由于我国企业培训受到培训体制、培训制度和培训市场等不完善因素的制约，导致企业培训的发展动力受到限制[12]。②从企业内部发展环境看，一是企业的培训目标、管理制度、外部资源整合以及培训的运行机制缺乏顶层设计和整体规划[12]；二是企业的培训模式、培训流程与管理方法还不够完善，职业化的培训水平还不够高；三是企业的整体发展战略、企业的人力资源规划与企业的培训目标等三者之间缺乏必然有机的联系，科学化、系统化、规范化的企业人力资源培训体系尚未形成。因此，导致实训基地培训质量与效能不高，既不能够适应企业的战略发展与战略转型需要，也不能够适应企业发展对人力资源的战略储备需要。

　　三、职业教育公共实训基地优化发展策略

　　我国职业教育公共实训基地的建设及其发展，在缓解职业教育资源短缺，促进职业教育均衡发展，提高职业教育人才培养质量等方面都发挥了重要作用，但是，如何有效破解公共实训基地存在的问题，笔者提出以下对策建议。

　　一、职业教育公共实训基地功能定位的历史演进

　　(一)基础功能定位：服务学生实践能力养成

　　公共实训基地发展初期，其功能定位主要在于服务学生实践能力的养成。这主要源于公共实训基地建立目的在于缓解职业院校实践教学实施匮乏的困境，肩负着为职业院校实践教学提供支撑的使命。在21世纪初期，职业院校快速扩张，而教育资源匮乏，实践教学环境亟待改善，学生的实践能力亟待提高。为此，2002年，国务院颁布《关于大力推进职业教育改革和发展的决定》，要求职业院校改善实践教学条件和环境，在提高教师实践教学能力的同时，更加强调提高学生实践能力。该决定要求，以政府公共服务职能为准则，政府要向职业院校提供实训资源，建设公益性实训基地；改善职业院校实践教学环境，推动实践学习在职业教育中的应用。为落实国务院决定，教育部等六部委要求加强校企合作，遴选500所职业院校作为技能型紧缺人才示范性培养基地，扩大基地培训范围，加强政府指导，建设企业、学校积极参与的“可共享”的实训基地，职业教育公共实训基地建设的雏形初见端倪。

　　(二)核心功能定位：服务技能型人才培养

　　随着公共实训基地的发展，其在不断服务于学生实践能力养成的同时，服务于高技能人才培养及评价功能也不断得到重视，以技能型人才培养为核心集教学、培训、职业技能鉴定和技术服务为一体的核心功能得到强化，这在一系列政策文件中得到体现。2003年，中共中央出台《关于进一步加强人才工作的决定》，提出实施国家高技能人才培训工程和技能振兴行动，充分发挥高等职业院校实训基地作用，扩大培训规模，提高培训质量[1]。2005年，教育部、财政部出台《中央财政支持职业教育实训基地建设项目奖励评审试行标准》，指出“建设一批能够资源共享，集教学、培训与技能鉴定等一体化的职业教育实训基地。”[2]2006年，教育部、财政部出台《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》指出：“加强实训实习基地建设是高等职业院校改善办学条件、提高教学质量的重要手段。”[3]同年，中办国办出台《关于进一步加强高技能人才工作的意见》又指出：“有条件的城市要建立面向社会开展技能培训和技能鉴定的公共实训基地。”[4]在该意见中，国家首次提出“公共实训基地”这一概念，并指出，依托大型骨干企业(集团)、重点职业院校和培训机构，建设一批示范性国家级高技能人才培训基地。有条件的城市，可多方筹集资金，根据本地区支柱产业发展的需求，建立布局合理、技能含量高、面向社会提供技能培训和技能鉴定服务的公共实训基地。

　　(三)综合功能定位：服务社会劳动者素质提升

　　2006年以来，公共实训基地作为面向全体劳动者的职业教育培训制度和建设全民学习、终身学习的学习型社会平台的战略地位受到重视。公共实训基地呈现出服务于社会全体劳动者素质提升的综合性功能的特点，这在2007年国家劳动和社会保障部出台《关于开展高技能人才公共实训基地建设试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)中得到了充分体现，该意见系统指明了公共实训基地建设的指导思想、目标任务、功能定位及建设模式等[5]。公共实训基地建设迈上了服务全体社会劳动者的发展之路主要表现在两个方面。①服务对象的拓展。公共实训基地不仅服务于职业院校学生，而且还要服务于企业以及社会大众。《指导意见》指出，在全国有条件的地区优先建设50个面向社会的公共实训基地，并初步建成公共实训基地的信息服务网络，通过政府购买社会服务，为全体社会劳动者提供优质的公共服务和公共产品，为经济社会发展培养技术技能型人才[6]。②服务功能的拓展。《指导意见》指出公共实训基地不仅要突出公共实训和技能鉴定的核心功能，还要切实发挥公共服务职能。要面向本地区各类职业院校、社会培训机构和企业开放，突出公共性、公益性和示范性特点。同时免费开展公共实训鉴定服务，以及创造条件，落实国家就业再就业政策。从中可以看出，从国家政策而言，公共实训基地已经面向社会职业教育大系统的发展，被上升到面向全体劳动者的职业教育培训制度和构建学习型社会平台的战略高度，其综合性功能得到强化。

　　综上可见，公共实训基地功能经历了“点-线-面”的递进式发展，功能不断拓展，并呈现出综合化趋势，其在职业技能人才培养以及社会劳动者素质提升等方面的价值不断得到重视。为了保障不断综合化的公共实训基地功能的实现，加强内涵建设和提高质量则是贯穿公共实训基地发展的基本原则。近年来，国家出台多项政策，从制度建设、校企合作、企业主体、产教融合、人才培养，到专业建设、课程建设、师资队伍建设、改善实训条件以及为企业减税免税等诸多方面加强公共实训基地内涵建设，同时对行业企业、政府部门、职业院校和职教集团等在公共实训基地建设中的主体职责做出明确要求。如针对行业企业，2014年国务院在《加快发展现代职业教育的决定》中提出，支持行业企业参与职业教育办学，发挥企业办学主体作用，支持企业建设公共实训基地[7]。针对政府部门，2017年国务院办公厅《关于深化产教融合的若干意见》提出：“支持各地政府依托学校建设行业或区域性实训基地，带动中小微企业参与校企合作。”[8]针对职业院校，国家也要求加强公共实训基地建设，确保实习实训者的需求，推动职业教育实训基地建设与产业技术进步相适应[9]。大力支持高职院校与规模以上企业开展深度合作，共建实训基地，培养“中国制造2025”需要的不同层次人才[10]。针对职教集团，《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》指出，支持职业教育集团通过领导干部交叉任职、共建技术创新平台和生产性实训基地等方式强化集团内部的利益纽带[9]。

(一)政府引导与市场化运作

　　对于政府主导型公共实训基地，政府既是实训基地的投资主体与建设主体，也是公共实训基地的管理主体与运行主体，这样的管理和运行模式，由于缺乏市场化竞争机制，市场化运行程度不高、效率较低。因此，要解决政府主导型公共实训基地存在的问题，必须重新定位政府的角色与职责。①政府要由主导角色转变为引导角色，包括政策引导、资金引导、资源引导和管理引导等；②政府要由直接管理转变为间接管理，包括下放管理权限、做好统筹协调、优化配置资源和承担社会责任等；③政府的服务形态要由“直接服务型”转变为“授权与监督型”[13]，主要包括宏观的政策指导、财政拨款，不直接介入具体的管理事务和经费使用等；④政府的资源分配要由“资源行政分配型”转变为“引导市场组织资源型”，包括下放行政分配的权限，用市场化运作的形式合理配置各种资源等。政府只有充分下放权力，加强宏观管理，做好保障服务，实现“放管服”有机结合，引入市场竞争机制，激发市场活力，才能保障政府主导型公共实训基地持续健康发展。

　　(二)学校主动与企业参与

　　学校主导型公共实训基地投资主体和建设主体是政府与学校，并形成了政府管理为辅，学校管理为主的运行模式。虽然，该类型公共实训基地能够节约成本，实现政校资源共享，但是，该类型实训基地，学校参与的主动性不够，企业参与的积极性不高，市场化运行效率不高。因此，要重新构建政校企之间的责权利关系。①政府要制订相关的激励政策，为企业参与实训基地建设提供税收减免、适当的经费补偿等支持，鼓励企业积极参与实训基地的建设；学校要主动对接企业，主动了解企业的需求，主动为企业提供各种优质服务，激发企业参与实训基地建设与管理的积极性和能动性，使企业能够在设备更新、资源注入以及企业师傅的输入等方面参与实训基地的建设和管理。②学校要由被动管理转变为主动管理，要由被动服务转变为主动服务，要由被动开放转变为主动开放，要由被动共享转变为主动共享，要由被动对接市场转变为主动对接市场。学校只有主动开放实训基地，主动服务企业，主动服务社会，主动与市场对接，才能提高市场化运行程度，由“输血”变“造血”，从而提升实训基地的“造血”功能和运行效率。

　　(三)企业主体与内外部治理

　　企业主导型公共实训基地投资主体、建设主体和管理主体都是企业，依托企业建设“企业培训基地”或“企业大学”，形成企业主体投资与主体企业管理的运行模式。虽然，这种类型的实训基地为企业储备人力资源，提高企业的人才竞争力和市场竞争力发挥着重要作用，但是，企业主导型实训基地存在受到外部环境的制约与内部治理的制约。因此，要正确处理内部环境与外部环境的关系，优化内外部环境建设。①优化企业主导型实训基地的外部环境。构建符合企业培训发展的体制机制和制度体系，优化企业培训的外部市场环境，形成体制灵活、制度支撑、市场优越的企业培训基地的外部环境。②优化企业主导型实训基地的内部治理结构与治理机制。重视企业主导型基地的顶层设计与整体规划，明确培训目标，完善内部管理制度，主动整合外部资源，形成良好的内部治理机制；提高企业主导型基地的整体水平与质量，重构培训模式，优化培训流程，改善管理方法，引入职业化培训资源，提升职业化培训能力；重新定位企业的战略发展、人力资源规划与企业培训目标之间的关系，构建科学化、系统化、规范化的企业主导型基地新模式，挖掘企业主导型实训基地的发展潜力与发展动能。